El artículo 155 de la Constitución
Publicado: Mar 16 Oct 2012 3:08 am
El artículo 155
Por la deliberada ambigüedad con que se afirma fue redactada la Constitución de 1978 (CE), a veces resulta un tanto complejo y difícil adivinar la ‘voluntas legislatoris’, es decir, la auténtica interpretación de los constituyentes cuando redactaron el actual texto constitucional. Tal es lo que sucede con el importantísimo -y polémico- artículo 155 CE, tal vez de actualidad a la vista de los acontecimientos que se dieron en el País Vasco bajo el mandato Ibarretxe y los que ahora se vienen dando en Cataluña (aprobación de un Estatuto declarado seriamente inconstitucional; insistencia del Gobierno catalán en recuperar competencias mediante leyes extra-estatutarias que se salen del marco constitucional, y, por último, prohibición en territorio catalán de festejos taurinos, que, como afirma T.R. Fernández -véase ‘El mundo’, 2.8.10-, es una decisión clara y fundadamente inconstitucional, gravemente lesiva para la cultura y la economía de los españoles). El artículo 155, por su contenido -posible suspensión de una Comunidad autónoma por incumplimiento grave de obligaciones constitucionales o actuación que atente gravemente contra el interés general de España-, está rodeado de un clima que ha venido a ser calificado de tabú (C. Falkenberg), “un precepto radical que nadie se atrevería a estrenarlo”. Sin embargo, el maestro de administrativistas y prestigioso jurista, el profesor García de Enterría, ha invitado a “desdramatizar el artículo 155”. La verdadera clave para entender este precepto reside en que viene a rematar las potestades de coordinación que todo Estado se reserva sobre los entes políticos-administrativos infraordenados: Comunidades autónomas, Provincias, Municipios, etc. Es un mecanismo excepcional que toda Constitución reconoce en favor de la cohesión estatal, en favor de la supervivencia misma del Estado. Es más, las autoridades estatales, llegado el caso, vienen obligadas a “adoptar cuantas medidas de defensa sean precisas” (T.R. Fernández, íd.).
El problema de la posible aplicación del artículo 155-todavía inédito, afortunadamente- se plantea dado que la CE prevé la constitución de una Comunidad autónoma y, en cambio, nada dice de su eventual suspensión, supresión o salida del régimen autonómico. Durante la Segunda República de 1931, dramáticos hechos históricos encarnados por las autoridades catalanas de la época (Lluís Companys, presidente de la Generalitat, en octubre de 1934 proclamó el ‘Estat catalá’) obligaron al Gobierno de la República a suspender temporalmente la vigencia del Estatuto de 1932 por decisiva resolución de Lerroux.
En el texto de 1978, las dudas y cuestiones que plantea la exégesis del citado precepto, son considerables. Así como la Constitución de 1931 contenía un artículo 22 que permitía a una Región autónoma renunciar al ‘status’ autonómico y quedar como Entidad local relacionada directamente con el Estado, la CE nada dice al respecto salvo lo que se interprete por vía de exégesis del crítico e impreciso artículo 155. Como algo inimaginable, extraordinario o, incluso, quimérico (R. Martín Mateo) ha sido calificada la posibilidad de que una Comunidad autónoma deje de serlo, salvo lo que se pueda acordar como sanción vía artículo 155. Qué posibilidades ofrece este artículo es algo que en la bibliografía española de la especialidad recibe un tratamiento marginal, críptico, retraído. Los autores consultados (Martín Mateo, De Esteban, López Guerra, G. Trujillo, Martín Oviedo, O. Alzaga, entre otros) no lo afrontan por derecho sino al hilo de otras cuestiones. Diríamos que la doctrina no contempla la salida del régimen autonómico. Sin embargo, existe ese artículo 155 y debemos dedicarle una cierta atención para acercarnos a lo que los constituyentes quisieron regular.
Ya hemos adelantado que el contenido del precepto citado hay que verlo como una consecuencia lógica, como un mecanismo cautelar del Estado de las Autonomías territoriales. Por tanto, hay que verlo con naturalidad y sin recelo. Es lógico que un Estado a medio camino del modelo del Estado regional y el Estado federal cuente con alguna técnica de control que asegure y salvaguarde el principio de unidad de la total arquitectura política, fuertemente descentralizada como se sabe (Art.º 1.1 y 2 CE). Ya el artículo 153 CE prevé una primera potestad supervisora de varios órganos constitucionales sobre la actividad de las Comunidades autónomas, entre los que el Gobierno es uno más de ellos: Tribunal Constitucional, Gobierno, Tribunales contencioso-administrativos y Tribunal de Cuentas. Esa genérica potestad de supervisión sobre entes infra-estatales se desdobla en dos grandes apartados: a) petición de información a la Comunidad autónoma; b) en su caso, proceder a su corrección. García de Enterría considera que el ejercicio de las anteriores potestades se articularía a través de cuatro grandes facultades que pueden ejercer los órganos estatales: 1ª. Dictar normas; 2ª. Ejecutarlas por las propias potestades de la Administración del Estado; 3ª. Requerimiento a la Comunidad autónoma para que cumpla lo ordenado; 4ª. Utilizar el Estado el mecanismo de la sustitución, ejerciendo éste las facultades de titularidad autonómica desatendidas, pudiendo dirigir instrucciones vinculantes a las autoridades territoriales. Todo ello viene justificado en el principio de unidad, exigido por el Estado de Derecho. En relación con lo que estamos afirmando pueden citarse dos preceptos. Uno, es el artículo 154 CE, que encomienda una competencia de coordinación al Delegado del Gobierno sobre los entes inferiores. La otra disposición se encuentra en una olvidada norma, la Ley 12/1983, de 14 de Octubre, del Proceso Autonómico. Su interesante artículo 3 lo expresa clara aunque suavemente: “El Gobierno velará por la observancia por las Comunidades autónomas de la normativa estatal aplicable y podrá formular los requerimientos procedentes, a fin de subsanar las deficiencias en su caso advertidas”. Disposición que, salvo opinión en contrario, parece desatendida e inédita en su aplicación. Se confirma, pues, que las autoridades estatales disponen de mecanismos y técnicas de reconducción a la unidad y consecución del principio de coordinación ante el hecho de existir diecisiete Administraciones públicas autonómicas con potestad reglamentaria, diecisiete Parlamentos con potestad legislativa, más dos Ciudades autónomas. Pero hagamos una breve exégesis del texto del artículo 155.
Comienza el precepto por exponer qué situaciones o causas determinan su puesta en práctica: que una Comunidad autónoma “no cumpla las obligaciones que le imponga el Ordenamiento jurídico”, tanto constitucional como ordinario, o bien, segunda posibilidad, que “actuare de forma que atente gravemente al interés general de España”. El lector se podrá preguntar si a lo largo de estas tres últimas décadas alguna Comunidad autónoma española en su actividad política o legislativa ha podido incurrir en alguna de estas causas o en las dos a la vez. El precepto habilita al Gobierno del Estado a “adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general” (155.1 CE). Previamente, el artículo que estudiamos señala el ‘iter’ que el Gobierno tiene que recorrer para poder decidir lo uno (medidas) o lo otro (protección del interés). Primero, debe dirigir un previo requerimiento al Presidente autonómico correspondiente. Segundo, caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado (como cámara de representación territorial tímidamente esbozada en la CE, a consolidar en una futura y previsible reforma), podrá pasar a adoptar las medidas necesarias, expresión que abre todo un abanico o repertorio de posibilidades que los autores imaginan, pero que resulta aventurado concretar por la amplitud de la dicción jurídico-positiva utilizada. Se piensa que incluye, por ejemplo, la suspensión del régimen autonómico, si es que así lo decide el Gobierno tras cumplir los pasos del artículo. Otros autores, ante lo abierto de la cláusula constitucional, opinan lo contrario: que el Gobierno tiene que conjugar el principio de unidad con el respeto a la autonomía; que la intervención debe ser mínima, sólo la justa para lograr que el principio de unidad se cumpla de manera efectiva. En esta interpretación, el precepto ampararía exclusivamente la sustitución de la inacción de las autoridades autonómicas. Sólo facultaría al Gobierno a dar órdenes directas y a tomar medidas para su cabal ejecución. A juicio de C. Falkenberg, ello supondría: A) No suspender la autonomía de ninguna Comunidad autónoma, ni disolver, suprimir o suspender el funcionamiento de ninguno de sus órganos ni destituir a ninguno de sus cargos. B) Que tal sustitución sólo se extiende al ejercicio de las potestades necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado por el Gobierno y por el tiempo y en la medida necesarios para que se cumpla, y C), a tenor de lo dispuesto en el 155.2 CE, el Gobierno podrá dar instrucciones a las autoridades autonómicas “para la ejecución de las medidas previstas (?) en el apartado anterior”.
La opinión restrictiva o reduccionista que acabamos de reproducir, tiene el inconveniente, a mi juicio, de que no resuelve el problema de qué sucede si la Comunidad en cuestión incurre en contumacia, si, además de dar motivo para la actuación del Gobierno, continúa desobedeciendo las instrucciones recibidas. Es decir, cómo se resuelve esta hipótesis de rebeldía y de reiterada actuación autonómica de grave incumplimiento o grave atentado al interés general del Estado. En definitiva, si encaja en el artículo 155 la hipótesis de suspensión del régimen autonómico o aquél no admite esa eventualidad. Esta es la cuestión. Me parece que la eventualidad de la suspensión del régimen autonómico, por esos graves títulos habilitantes, debe tener cabida en este artículo 155. Se trata de una elemental técnica cautelar en defensa del Estado, como, por otro lado, el artículo 97 CE contempla y atribuye al Gobierno como indeclinable competencia de ejercicio preceptivo. Por eso, podemos estar de acuerdo en que los supuestos del artículo 155 son extremos, anormales en la vida del Estado y en la actividad de las Comunidades autónomas. Pero frente a ciertas posibles patologías, en aquel precepto contempladas, el ordenamiento jurídico-constitucional debe apoderar, como a nuestro juicio estimamos que lo hace, al Gobierno para que pueda reaccionar y defender el Estado, como expresamente consagra el mencionado artículo 97. Como hemos dicho, la República, en 1934, suspendió la autonomía catalana ante una grave decisión unilateral de aquellos gobernantes, aunque se restableciera al tiempo.
La CE de 1978, quizá por ingenuidad, como ahora se viene reconociendo, confiando en la lealtad debida de todas las fuerzas políticas, incluidas las nacionalistas, no concretó el alcance de las medidas a adoptar por el Gobierno estatal; pero, sin duda, la suspensión debe estar entre las posibles. Este es el sentido de “desdramatizar” que aconseja el profesor García de Enterría. Debe contemplarse, en la posible aplicación del precepto comentado, como una de sus eventuales consecuencias, los efectos suspensivos del régimen estatutario de una Comunidad autónoma.
La aplicación del artículo 155 debe ponerse en contacto, por otra parte, con el artículo 161.1. a) y 2, CE, respectivamente, pues también puede acudirse a la utilización de éste último precepto en el caso de estar ante una disposición autonómica con fuerza de ley presuntamente contraria a la CE o que tuviere en su aplicación un resultado gravemente dañoso para España.
En conclusión, podemos afirmar lo siguiente en torno al estudio del interesante y delicado artículo 155 de la Constitución:
1º. Debe verse más desde la óptica de la coordinación que desde el campo sancionatorio.
2º. Aunque el precepto trata de supuestos indeseables, su aplicación no puede verse nada excepcional con el Ordenamiento jurídico-político en la mano, como algo tabú, imagen habitual del victimismo nacionalista.
3º. Se trata de una previsión normativa normal, sensata y razonable, presente en otras Constituciones y cuyo ejercicio es obligado para el ente territorial superior, el Estado (C. Falkenberg).
4º. El mandato contenido en el artículo citado atribuye al Gobierno una potestad. La naturaleza de las potestades públicas conlleva su ejercicio obligado para el Ente apoderado, en nuestro caso el Gobierno del Estado. Recordemos que la potestad es un deber, no una facultad.
5º. Existe alguna jurisprudencia constitucional al respecto. Puede citarse la STC 25/1981, de 14 de Julio, en la que el TC sienta que “las Comunidades autónomas no son ni pueden ser ajenas al interés general del Estado, cuya defensa específica -añade el Tribunal- está atribuida por la Constitución al Gobierno (artículos 97 y 155 CE), llamado así mismo prioritariamente a velar por la efectiva realización del principio de solidaridad (artículo 138 CE) junto a las Cortes Generales (158.2 CE)”.
6º. El artículo 155 es respetuoso con la autonomía de las “nacionalidades y regiones” que integran España.
7º. Su contenido es obligatorio, pero rodeado de garantías. Para el ejercicio de las potestades que encierra, el Gobierno tiene que cumplir escrupulosamente con un ‘iter’ formal en él señalado. Por otra parte, la Comunidad autónoma afectada por una medida, puede acudir a recurrirla de acuerdo con el ordenamiento jurídico general.
8º. Las medidas contempladas son graduables.
9º. En la materia juegan los principios de unidad, intervención mínima y proporcionalidad. Todos ellos contrarrestan un cierto tremendismo que se ha difundido sobre el artículo por incluir la posibilidad de decretar la suspensión de la autonomía, como nosotros creemos que la ampara.
10º. El Senado juega aquí un importante papel garantista. En esta cámara se estudian las propuestas y requerimientos gubernamentales que se adopten en cumplimiento del artículo 155, se debaten y se votan.
11º. El contenido del artículo 155 no permite pensar en el uso de la fuerza (artículo 8 CE), que no lo autoriza. Como se sabe, ésta sólo podría utilizarse una vez declarado el estado de sitio regulado en la L.O. 4/1981, de 1 de Junio, cuyo artículo 32.1 (en relación con el 116.4 CE) resulta de plena aplicación “cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el Ordenamiento constitucional que no pueda resolverse por otros medios” (como sería la aplicación de las posibles medidas dictadas por el Gobierno al amparo del artículo estudiado).
Para terminar, una última apreciación. Nuestro modelo constitucional está basado, en efecto, en la más amplia descentralización política a través de la autonomía territorial, en el autogobierno de nacionalidades y regiones, pero también en algo muy importante para la supervivencia misma del sistema político-constitucional vigente: en la solidaridad interterritorial y, además, en la lealtad constitucional. Cuando ello falta, la arquitectura política del Estado se desordena. Los mecanismos internos del Estado rozan y entran en descomposición. El caos está servido. Esa es la finalidad y la gran virtud del temido artículo 155 de la Constitución, un precepto fundamentalmente cautelar y de corte coordinativo, y no una regulación inicua e irritante. De todas maneras, en el futuro, contemplando una posible reforma de la Constitución, sería aconsejable que el precepto considerado experimentara una redacción menos críptica e indefinida, y, en cambio, más expresiva de las posibles medidas que se pueden adoptar. Así se despejarían las dudas que, hoy por hoy, es lícito plantearse.
José Torné-Dombidau y Jiménez.
http://dombidau.clubdelaconstitucion.com/
Por la deliberada ambigüedad con que se afirma fue redactada la Constitución de 1978 (CE), a veces resulta un tanto complejo y difícil adivinar la ‘voluntas legislatoris’, es decir, la auténtica interpretación de los constituyentes cuando redactaron el actual texto constitucional. Tal es lo que sucede con el importantísimo -y polémico- artículo 155 CE, tal vez de actualidad a la vista de los acontecimientos que se dieron en el País Vasco bajo el mandato Ibarretxe y los que ahora se vienen dando en Cataluña (aprobación de un Estatuto declarado seriamente inconstitucional; insistencia del Gobierno catalán en recuperar competencias mediante leyes extra-estatutarias que se salen del marco constitucional, y, por último, prohibición en territorio catalán de festejos taurinos, que, como afirma T.R. Fernández -véase ‘El mundo’, 2.8.10-, es una decisión clara y fundadamente inconstitucional, gravemente lesiva para la cultura y la economía de los españoles). El artículo 155, por su contenido -posible suspensión de una Comunidad autónoma por incumplimiento grave de obligaciones constitucionales o actuación que atente gravemente contra el interés general de España-, está rodeado de un clima que ha venido a ser calificado de tabú (C. Falkenberg), “un precepto radical que nadie se atrevería a estrenarlo”. Sin embargo, el maestro de administrativistas y prestigioso jurista, el profesor García de Enterría, ha invitado a “desdramatizar el artículo 155”. La verdadera clave para entender este precepto reside en que viene a rematar las potestades de coordinación que todo Estado se reserva sobre los entes políticos-administrativos infraordenados: Comunidades autónomas, Provincias, Municipios, etc. Es un mecanismo excepcional que toda Constitución reconoce en favor de la cohesión estatal, en favor de la supervivencia misma del Estado. Es más, las autoridades estatales, llegado el caso, vienen obligadas a “adoptar cuantas medidas de defensa sean precisas” (T.R. Fernández, íd.).
El problema de la posible aplicación del artículo 155-todavía inédito, afortunadamente- se plantea dado que la CE prevé la constitución de una Comunidad autónoma y, en cambio, nada dice de su eventual suspensión, supresión o salida del régimen autonómico. Durante la Segunda República de 1931, dramáticos hechos históricos encarnados por las autoridades catalanas de la época (Lluís Companys, presidente de la Generalitat, en octubre de 1934 proclamó el ‘Estat catalá’) obligaron al Gobierno de la República a suspender temporalmente la vigencia del Estatuto de 1932 por decisiva resolución de Lerroux.
En el texto de 1978, las dudas y cuestiones que plantea la exégesis del citado precepto, son considerables. Así como la Constitución de 1931 contenía un artículo 22 que permitía a una Región autónoma renunciar al ‘status’ autonómico y quedar como Entidad local relacionada directamente con el Estado, la CE nada dice al respecto salvo lo que se interprete por vía de exégesis del crítico e impreciso artículo 155. Como algo inimaginable, extraordinario o, incluso, quimérico (R. Martín Mateo) ha sido calificada la posibilidad de que una Comunidad autónoma deje de serlo, salvo lo que se pueda acordar como sanción vía artículo 155. Qué posibilidades ofrece este artículo es algo que en la bibliografía española de la especialidad recibe un tratamiento marginal, críptico, retraído. Los autores consultados (Martín Mateo, De Esteban, López Guerra, G. Trujillo, Martín Oviedo, O. Alzaga, entre otros) no lo afrontan por derecho sino al hilo de otras cuestiones. Diríamos que la doctrina no contempla la salida del régimen autonómico. Sin embargo, existe ese artículo 155 y debemos dedicarle una cierta atención para acercarnos a lo que los constituyentes quisieron regular.
Ya hemos adelantado que el contenido del precepto citado hay que verlo como una consecuencia lógica, como un mecanismo cautelar del Estado de las Autonomías territoriales. Por tanto, hay que verlo con naturalidad y sin recelo. Es lógico que un Estado a medio camino del modelo del Estado regional y el Estado federal cuente con alguna técnica de control que asegure y salvaguarde el principio de unidad de la total arquitectura política, fuertemente descentralizada como se sabe (Art.º 1.1 y 2 CE). Ya el artículo 153 CE prevé una primera potestad supervisora de varios órganos constitucionales sobre la actividad de las Comunidades autónomas, entre los que el Gobierno es uno más de ellos: Tribunal Constitucional, Gobierno, Tribunales contencioso-administrativos y Tribunal de Cuentas. Esa genérica potestad de supervisión sobre entes infra-estatales se desdobla en dos grandes apartados: a) petición de información a la Comunidad autónoma; b) en su caso, proceder a su corrección. García de Enterría considera que el ejercicio de las anteriores potestades se articularía a través de cuatro grandes facultades que pueden ejercer los órganos estatales: 1ª. Dictar normas; 2ª. Ejecutarlas por las propias potestades de la Administración del Estado; 3ª. Requerimiento a la Comunidad autónoma para que cumpla lo ordenado; 4ª. Utilizar el Estado el mecanismo de la sustitución, ejerciendo éste las facultades de titularidad autonómica desatendidas, pudiendo dirigir instrucciones vinculantes a las autoridades territoriales. Todo ello viene justificado en el principio de unidad, exigido por el Estado de Derecho. En relación con lo que estamos afirmando pueden citarse dos preceptos. Uno, es el artículo 154 CE, que encomienda una competencia de coordinación al Delegado del Gobierno sobre los entes inferiores. La otra disposición se encuentra en una olvidada norma, la Ley 12/1983, de 14 de Octubre, del Proceso Autonómico. Su interesante artículo 3 lo expresa clara aunque suavemente: “El Gobierno velará por la observancia por las Comunidades autónomas de la normativa estatal aplicable y podrá formular los requerimientos procedentes, a fin de subsanar las deficiencias en su caso advertidas”. Disposición que, salvo opinión en contrario, parece desatendida e inédita en su aplicación. Se confirma, pues, que las autoridades estatales disponen de mecanismos y técnicas de reconducción a la unidad y consecución del principio de coordinación ante el hecho de existir diecisiete Administraciones públicas autonómicas con potestad reglamentaria, diecisiete Parlamentos con potestad legislativa, más dos Ciudades autónomas. Pero hagamos una breve exégesis del texto del artículo 155.
Comienza el precepto por exponer qué situaciones o causas determinan su puesta en práctica: que una Comunidad autónoma “no cumpla las obligaciones que le imponga el Ordenamiento jurídico”, tanto constitucional como ordinario, o bien, segunda posibilidad, que “actuare de forma que atente gravemente al interés general de España”. El lector se podrá preguntar si a lo largo de estas tres últimas décadas alguna Comunidad autónoma española en su actividad política o legislativa ha podido incurrir en alguna de estas causas o en las dos a la vez. El precepto habilita al Gobierno del Estado a “adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general” (155.1 CE). Previamente, el artículo que estudiamos señala el ‘iter’ que el Gobierno tiene que recorrer para poder decidir lo uno (medidas) o lo otro (protección del interés). Primero, debe dirigir un previo requerimiento al Presidente autonómico correspondiente. Segundo, caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado (como cámara de representación territorial tímidamente esbozada en la CE, a consolidar en una futura y previsible reforma), podrá pasar a adoptar las medidas necesarias, expresión que abre todo un abanico o repertorio de posibilidades que los autores imaginan, pero que resulta aventurado concretar por la amplitud de la dicción jurídico-positiva utilizada. Se piensa que incluye, por ejemplo, la suspensión del régimen autonómico, si es que así lo decide el Gobierno tras cumplir los pasos del artículo. Otros autores, ante lo abierto de la cláusula constitucional, opinan lo contrario: que el Gobierno tiene que conjugar el principio de unidad con el respeto a la autonomía; que la intervención debe ser mínima, sólo la justa para lograr que el principio de unidad se cumpla de manera efectiva. En esta interpretación, el precepto ampararía exclusivamente la sustitución de la inacción de las autoridades autonómicas. Sólo facultaría al Gobierno a dar órdenes directas y a tomar medidas para su cabal ejecución. A juicio de C. Falkenberg, ello supondría: A) No suspender la autonomía de ninguna Comunidad autónoma, ni disolver, suprimir o suspender el funcionamiento de ninguno de sus órganos ni destituir a ninguno de sus cargos. B) Que tal sustitución sólo se extiende al ejercicio de las potestades necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado por el Gobierno y por el tiempo y en la medida necesarios para que se cumpla, y C), a tenor de lo dispuesto en el 155.2 CE, el Gobierno podrá dar instrucciones a las autoridades autonómicas “para la ejecución de las medidas previstas (?) en el apartado anterior”.
La opinión restrictiva o reduccionista que acabamos de reproducir, tiene el inconveniente, a mi juicio, de que no resuelve el problema de qué sucede si la Comunidad en cuestión incurre en contumacia, si, además de dar motivo para la actuación del Gobierno, continúa desobedeciendo las instrucciones recibidas. Es decir, cómo se resuelve esta hipótesis de rebeldía y de reiterada actuación autonómica de grave incumplimiento o grave atentado al interés general del Estado. En definitiva, si encaja en el artículo 155 la hipótesis de suspensión del régimen autonómico o aquél no admite esa eventualidad. Esta es la cuestión. Me parece que la eventualidad de la suspensión del régimen autonómico, por esos graves títulos habilitantes, debe tener cabida en este artículo 155. Se trata de una elemental técnica cautelar en defensa del Estado, como, por otro lado, el artículo 97 CE contempla y atribuye al Gobierno como indeclinable competencia de ejercicio preceptivo. Por eso, podemos estar de acuerdo en que los supuestos del artículo 155 son extremos, anormales en la vida del Estado y en la actividad de las Comunidades autónomas. Pero frente a ciertas posibles patologías, en aquel precepto contempladas, el ordenamiento jurídico-constitucional debe apoderar, como a nuestro juicio estimamos que lo hace, al Gobierno para que pueda reaccionar y defender el Estado, como expresamente consagra el mencionado artículo 97. Como hemos dicho, la República, en 1934, suspendió la autonomía catalana ante una grave decisión unilateral de aquellos gobernantes, aunque se restableciera al tiempo.
La CE de 1978, quizá por ingenuidad, como ahora se viene reconociendo, confiando en la lealtad debida de todas las fuerzas políticas, incluidas las nacionalistas, no concretó el alcance de las medidas a adoptar por el Gobierno estatal; pero, sin duda, la suspensión debe estar entre las posibles. Este es el sentido de “desdramatizar” que aconseja el profesor García de Enterría. Debe contemplarse, en la posible aplicación del precepto comentado, como una de sus eventuales consecuencias, los efectos suspensivos del régimen estatutario de una Comunidad autónoma.
La aplicación del artículo 155 debe ponerse en contacto, por otra parte, con el artículo 161.1. a) y 2, CE, respectivamente, pues también puede acudirse a la utilización de éste último precepto en el caso de estar ante una disposición autonómica con fuerza de ley presuntamente contraria a la CE o que tuviere en su aplicación un resultado gravemente dañoso para España.
En conclusión, podemos afirmar lo siguiente en torno al estudio del interesante y delicado artículo 155 de la Constitución:
1º. Debe verse más desde la óptica de la coordinación que desde el campo sancionatorio.
2º. Aunque el precepto trata de supuestos indeseables, su aplicación no puede verse nada excepcional con el Ordenamiento jurídico-político en la mano, como algo tabú, imagen habitual del victimismo nacionalista.
3º. Se trata de una previsión normativa normal, sensata y razonable, presente en otras Constituciones y cuyo ejercicio es obligado para el ente territorial superior, el Estado (C. Falkenberg).
4º. El mandato contenido en el artículo citado atribuye al Gobierno una potestad. La naturaleza de las potestades públicas conlleva su ejercicio obligado para el Ente apoderado, en nuestro caso el Gobierno del Estado. Recordemos que la potestad es un deber, no una facultad.
5º. Existe alguna jurisprudencia constitucional al respecto. Puede citarse la STC 25/1981, de 14 de Julio, en la que el TC sienta que “las Comunidades autónomas no son ni pueden ser ajenas al interés general del Estado, cuya defensa específica -añade el Tribunal- está atribuida por la Constitución al Gobierno (artículos 97 y 155 CE), llamado así mismo prioritariamente a velar por la efectiva realización del principio de solidaridad (artículo 138 CE) junto a las Cortes Generales (158.2 CE)”.
6º. El artículo 155 es respetuoso con la autonomía de las “nacionalidades y regiones” que integran España.
7º. Su contenido es obligatorio, pero rodeado de garantías. Para el ejercicio de las potestades que encierra, el Gobierno tiene que cumplir escrupulosamente con un ‘iter’ formal en él señalado. Por otra parte, la Comunidad autónoma afectada por una medida, puede acudir a recurrirla de acuerdo con el ordenamiento jurídico general.
8º. Las medidas contempladas son graduables.
9º. En la materia juegan los principios de unidad, intervención mínima y proporcionalidad. Todos ellos contrarrestan un cierto tremendismo que se ha difundido sobre el artículo por incluir la posibilidad de decretar la suspensión de la autonomía, como nosotros creemos que la ampara.
10º. El Senado juega aquí un importante papel garantista. En esta cámara se estudian las propuestas y requerimientos gubernamentales que se adopten en cumplimiento del artículo 155, se debaten y se votan.
11º. El contenido del artículo 155 no permite pensar en el uso de la fuerza (artículo 8 CE), que no lo autoriza. Como se sabe, ésta sólo podría utilizarse una vez declarado el estado de sitio regulado en la L.O. 4/1981, de 1 de Junio, cuyo artículo 32.1 (en relación con el 116.4 CE) resulta de plena aplicación “cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el Ordenamiento constitucional que no pueda resolverse por otros medios” (como sería la aplicación de las posibles medidas dictadas por el Gobierno al amparo del artículo estudiado).
Para terminar, una última apreciación. Nuestro modelo constitucional está basado, en efecto, en la más amplia descentralización política a través de la autonomía territorial, en el autogobierno de nacionalidades y regiones, pero también en algo muy importante para la supervivencia misma del sistema político-constitucional vigente: en la solidaridad interterritorial y, además, en la lealtad constitucional. Cuando ello falta, la arquitectura política del Estado se desordena. Los mecanismos internos del Estado rozan y entran en descomposición. El caos está servido. Esa es la finalidad y la gran virtud del temido artículo 155 de la Constitución, un precepto fundamentalmente cautelar y de corte coordinativo, y no una regulación inicua e irritante. De todas maneras, en el futuro, contemplando una posible reforma de la Constitución, sería aconsejable que el precepto considerado experimentara una redacción menos críptica e indefinida, y, en cambio, más expresiva de las posibles medidas que se pueden adoptar. Así se despejarían las dudas que, hoy por hoy, es lícito plantearse.
José Torné-Dombidau y Jiménez.
http://dombidau.clubdelaconstitucion.com/